Por: José Luis Caballero

02 de diciembre de 2015

Publicado originalmente en Derecho en Acción.

La novena y la décima época de la producción jurisdiccional de la Suprema Corte de Justicia se caracterizan por ser periodos en donde ha existido una intensa actividad reformadora de la Constitución y una alta producción jurisdiccional de la Suprema Corte. Las reformas constitucionales publicadas de 1995 a la fecha suman 91 decretos. En cuanto a la producción jurisprudencial, la Corte ha publicado más de 15 mil criterios. Simplemente en lo que va del año la Corte ha dado a conocer más de 2400 tesis aisladas y de jurisprudencia.

Los anteriores datos dan cuenta no sólo de una ferviente actividad sino también del peso de las decisiones de la Suprema Corte en múltiples ámbitos de la vida nacional. Desde luego que el impacto más inmediato es en los impartidores de justicia del país. Sin embargo, las decisiones trascienden en muchos otros ámbitos. Así, por ejemplo, es posible apreciar una estrecha relación entre las reformas constitucionales y las interpretaciones judiciales. En ocasiones, las reformas generan nuevas interpretaciones; en otros casos, por su parte, son las interpretaciones las que inspiran reformas. De esta manera, se aprecia la existencia de una especie de diálogo entre el órgano reformador de la Constitución y las decisiones de la Suprema Corte. Esto es particularmente visible en casos relacionados con la distribución de competencias entre los poderes federales, estatales y municipales.

Una clasificación básica del trabajo jurisdiccional de la Corte puede plantearse a través de tres grandes categorías. Primero, los debates en relación con la interpretación y alcances de las cláusulas constitucionales que distribuyen competencias entre la federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal. Segundo, casos relacionados con los derechos de las personas. Tercero, decisiones en donde el objeto del debate se centra en aspectos de derecho procesal constitucional.

La problematización que optamos por seguir en el presente documento, sigue precisamente el mecanismo de clasificación antes referido. En la parte final del documento, se incluyen una cuarta sección: cuestiones relacionadas con la función de la Suprema Corte como tribunal constitucional y como cabeza del Poder Judicial Federal.

Una aclaración: el presente documento no pretende hacer una revisión exhaustiva del trabajo reciente de la Suprema Corte ni mucho menos. Nuestro propósito es identificar algunos temas que parecen particularmente relevantes a la luz de los debates constitucionales existentes en nuestro país. Con ello, esperamos aportar algunas ideas para el diálogo que Senadores de la República sostendrán con los aspirantes a ocupar el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia.

Federalismo

En 1993, el municipio de Delicias presentó la controversia constitucional 1/93 en contra del gobierno del estado de Chihuahua. El municipio alegaba que el gobierno del estado invadía sus competencias originarias. El tema debatido era a qué orden correspondía la prestación del servicio de registro civil. Eventualmente, la Corte fallaría a favor del municipio. Al margen del resultado, este asunto y la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, dieron inicio a una larga línea de debate constitucional relacionada con la distribución de competencias entre los distintos órdenes de gobierno. El debate dista mucho de estar acabado. Al contrario, cada año se observa la publicación de reformas constitucionales que modifican el arreglo existente y que, a su vez, generan una relevante litigiosidad en la materia.

La interpretación constitucional en la materia plantea diversos retos. El primero tiene que ver con las características del federalismo mexicano cuya regulación es muy distinta en función de la materia de que se trate. Así encontramos que el establecimiento de cláusulas que distribuyen competencias no se limita a los artículos 73, 115, 116, 117, 122 y 124. Por ejemplo, los artículos 2º y 3º refieren temas de distribución de competencias. Otra variante es el establecimiento de sistemas nacionales. La Constitución reconoce expresamente siete sistemas nacionales a los que se les atribuyen ciertas funciones de distribución de competencias o de coordinación entre los distintos órdenes.[1] Sin embargo, desde el ámbito legislativo federal también se ha empleado la noción de sistema nacional con el objeto de incidir en la distribución de competencias. Tal es el caso del nuevo sistema nacional de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales. Aquí el debate constitucional tiene que ver con la conveniencia de generar principios generales de interpretación en materia federal o mantener un desarrollo casuístico.

El segundo tiene que ver con la aparición de los organismos constitucionales autónomos (OCA) y su función en el sistema de distribución de competencias. Los OCAs han entrado en el debate de la distribución de competencias y los debates sobre su impacto en el orden constitucional son inminentes.

El tercero se relaciona con los operadores normativos empleados para distribuir competencias en el sistema federal. Aquí destacan conceptos como los de concurrencia, colaboración, coordinación, federalismo cooperativo y ley general. El empleo y los alcances de cada uno de estos conceptos difiere en función de los casos y las materias de que se trate. Si bien las diferencias pueden ser sutiles, la realidad es que no existen definiciones claras y consensuadas al interior de la Corte sobre la forma en la que cada uno de estos conceptos debe entenderse.

La cláusula del artículo 124 establece que las atribuciones que no están expresamente concedidas a la federación corresponden a los estados. A partir de esta disposición surgen diversos cuestionamientos no menores.

¿Qué temas de orden constitucional, nacional o general quedan por encima de reparto de competencias entre los órdenes federal y local? ¿En caso de duda en los alcances de esta cláusula se debe favorecer a los estados o a la federación? ¿En caso de incertidumbre entre atribuciones del distrito federal y de la federación a quién debe favorecerse? ¿En caso de no claridad entre atribuciones de los municipios y los estados y la federación qué herramientas de interpretación puede emplear la Corte para resolverlas?

La Constitución contiene en forma implícita y explícita facultades concurrentes. Un tema es la seguridad pública en donde los artículos 21, párrafos noveno y décimo, 73, fracción XXIII y 115 fracción III inciso h), refieren el tema de las competencias. ¿A partir de estos tres artículos cómo debe interpretarse la distribución de funciones en materia de seguridad pública?

La Suprema Corte ha establecido que es posible distribuir competencias mediante una ley general. ¿Qué opinión le merece este criterio? ¿Es posible crear un sistema nacional diseñado para regular la distribución de competencias en una materia determinada por vía legislativa? La coordinación y la colaboración son conceptos que refieren a la manera en la que los órdenes pueden operar en áreas en donde existen competencias concurrentes. ¿Cómo se puede incidir en propiciar la coordinación y la colaboración mediante resoluciones jurisdiccionales?

Derechos humanos

En materia de derechos humanos la actividad interpretativa de la Suprema Corte también mostró una importante transformación con la llegada de la novena época. Las reformas constitucionales en materia de derechos y, en particular, la reforma de derechos humanos de 2011, han contribuido en el fortalecimiento de este proceso. El resultado es que existe amplia actividad jurisprudencial en la materia. A pesar de ello, cuando se analizan los temas debatidos se perciben desequilibrios tanto en las materias que son tratadas como en el contenido y alcances de las decisiones. Por ejemplo, los temas relacionados con derechos económicos, sociales y culturales suelen ser escasos. A diferencia de estos casos, la Corte se muestra muy activa en materias como la penal y la fiscal. En ambos casos, existen criterios muy variados.

Desde el punto de vista de la interpretación constitucional, la Corte ha dedicado muchos debates para discutir la posición de los derechos humanos de fuente convencional en el ámbito constitucional mexicano. Las posturas incluyen posiciones que analizan el problema desde el punto de vista de la jerarquía constitucional, pero también hay quienes se inclinan por aproximaciones en donde se privilegian los criterios de interpretación. A pesar de los esfuerzos por fijar una postura clara en la materia (contradicción de tesis 293/2011), el tema todavía no parece ser pacífico.

Un tema adicional en materia de interpretación tiene que ver con la introducción de mecanismos de interpretación que permitan el desarrollo de criterios de optimización de los principios contenidos en los derechos reconocidos por la Constitución y los tratados en materia de derechos humanos.

La reforma constitucional de 2008 en materia penal introdujo diversos derechos a favor de inculpados y de víctimas en el proceso penal. El debate se centra en establecer si los derechos de víctimas e imputados deben ser considerados iguales en el proceso penal. ¿Cómo debemos balancear los derechos de las víctimas y de las personas imputadas? ¿El proceso penal es un litigio que confronta a las víctimas con los imputados? La jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido que en el derecho administrativo sancionador se deben tomar en consideración las garantías penales, aunque no deben irradiar con la misma intensidad. ¿Cómo debe entenderse el principio de presunción de inocencia en la materia administrativa sancionadora?

La Suprema Corte y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han establecido que el derecho al debido proceso no sólo irradia al proceso penal sino que también a cualquier otra actividad jurisdiccional del Estado, incluso a la actividad administrativa. ¿De qué manera se puede establecer el parámetro sobre el que puede irradiar el derecho al debido proceso en el derecho administrativo?

Tanto la Suprema Corte como la Corte Interamericana se han ocupado de los derechos sexuales y reproductivos en diversas resoluciones. ¿En su opinión qué preguntas constitucionales subsisten en la materia? ¿Cómo se puede resolver la tensión entre acceso a la información pública y seguridad pública y seguridad nacional?

La Primera Sala ha reconocido la eficacia horizontal de los derechos humanos. ¿En su opinión, cuáles deben ser los alcances de la protección de las personas mediante este mecanismo? ¿Cuál es su opinión sobre las tesis emitidas con motivo de la contradicción de tesis 293/2011?

La Suprema Corte se ha pronunciado en casos sustantivos en materia de ejecución penal, tanto en lo relativo a traslados de personas privadas de la libertad, como en lo relacionado con el alcance y sentido de la prisión.

¿Cuál es el alcance de la judicialización de la ejecución penal en cuanto a las condiciones de vida digna y segura en reclusión? ¿Cómo sustituir el sistema progresivo de la readaptación social por un sistema de incentivos para el buen comportamiento acorde con la reinserción social? ¿Considera que el nuevo sistema adversarial-acusatorio cambiará a la justicia penal en México? ¿Qué puede hacer la Suprema Corte en el proceso de implementación?

Con frecuencia se pone de manifiesto la tensión existente entre el debido proceso y la seguridad pública. Algunas voces sostienen que el debido proceso obstaculiza la eficacia de las acciones en seguridad pública y procuración de justicia. ¿Cuál es su postura en relación con esta tensión?

Los derechos económicos, sociales y culturales suelen tener múltiples complicaciones para ser reivindicados. ¿Cómo se puede favorecer la justiciabilidad de este tipo de derechos? El acceso de los pueblos indígenas a la justicia plantea múltiples retos. ¿Cuáles son los más importantes en su opinión y cómo se pueden resolver?

La Constitución federal del país no prohíbe que los estados generen, materialicen o amplíen los derechos humanos. Al respecto, solo se señala que la interpretación se haga conforme a la Constitución y los tratados de derechos humanos, favoreciendo la protección más amplia. ¿Considera posible que una una Constitución local amplié los derechos humanos de la federal? En caso de que la ampliación genere una aparente colisión, ¿se aplica, por extensión, el criterio de la contradicción de tesis 293/2011? O, por el contrario, ¿es posible reconocer que un estado tenga un orden jurídico más amplio en derechos humanos que el existente en la Constitución?

Derecho procesal constitucional

Las reforma constitucional de 2011 en materia de amparo y la nueva ley de amparo son sólo dos ejemplos de cómo se han generado muchos cambios en la forma en la que se tramitan y protegen los derechos de las personas en México. Criterios de interpretación que se entendían sólidamente cimentados en la tradición procesal constitucional han cambiado. Así, tenemos la introducción de una vía de control difuso o la posibilidad de impugnar la constitucionalidad de la ley de amparo como ejemplos claros de las nuevas tendencias interpretativas.

En el tema de la función jurisdiccional también destacan varias cuestiones. Por una parte, se debate sobre la conveniencia de aumentar las jurisdicciones especializadas. Por otro lado, se discute el tema del amparo directo y el federalismo judicial.

En cuestiones relacionadas con derecho cautelar, se debaten los alcances de la suspensión en controversias constitucionales y en amparo. La nueva regulación del amparo obliga a revisar los criterios existente en materia de suspensión y determinar los alcances de dicha medida.

En amparo también es importante revisar los alcances del amparo colectivo reconocido en el artículo 107 constitucional.

Por lo que respecta a las controversias constitucionales, los temas de legitimación activa y pasiva tendrán que ser debatidos a la luz de la aparición de los órganos constitucionales autónomos y de las continuas modificaciones a los esquemas de distribución de competencias en la Constitución.

La ley de amparo no regula el amparo colectivo. ¿De qué manera se puede hacer efectivo este derecho?

Una decisión dividida del Pleno de la Suprema Corte estableció que en el amparo directo el control ex officio debe limitarse a cuestiones relacionadas con la competencia del Tribunal Colegiado (ADR 1046/2012). El efecto de la decisión es que el Tribunal Colegiado no puede realizar un control ex officio en el amparo directo respecto de la constitucionalidad de las leyes aplicadas en el proceso natural. ¿Qué opinión le merece este criterio?

Un problema que enfrentan los juzgadores de todas las jurisdiccionales del país es la falta de cumplimiento de sus mandatos. En otra decisión dividida, el Pleno de la Corte estableció que a pesar de que se había violado una suspensión, no procedía sanción al funcionario responsable porque después de ocurrida la violación, el propio funcionario había modificado el acto violatorio de la misma. ¿Qué opinión le merece este criterio?

Una decisión dividida de la Segunda Sala de la Suprema Corte consideró que la información sobre operaciones que deben enviar los contribuyentes al SAT con motivo de la obligación que se desprende del artículo 31 A del Código Fiscal de la Federación es considerada de orden público para efectos de negar la suspensión en el amparo (artículo 128 de la Ley de Amparo). ¿Qué opinión le merece el criterio?

Mediante el alegato de oído se permite que una de las partes en el litigio se reúna a solas con el juez para exponer su visión sobre el asunto en cuestión. En el nuevo proceso penal dicha figura ya está expresamente prohibida. ¿Qué opina de la costumbre del alegato de oído?

¿En su opinión cuáles son los principales obstáculos para acceder al amparo?

La Suprema Corte como tribunal constitucional y cabeza del Poder Judicial de la Federación

En relación con la Suprema Corte como tribunal constitucional conviene introducir cuestiones que se ocupen de la manera en la que la Corte atrae casos para su conocimiento. También parece necesario revisar la operación de la Corte como tribunal. Aquí destacan cuestiones como la organización del trabajo, la regulación del flujo de asuntos y los mecanismos empleados para el debate de los asuntos.

Por lo que respecta al papel de la Suprema Corte como cabeza del Poder Judicial Federal los temas relevantes aparecen con motivo de las relaciones entre el máximo tribunal y el Consejo de la Judicatura Federal. Un rápido vistazo a las decisiones de la Corte en recursos de revisión administrativa puede ilustrar la complejidad del tema.

La Suprema Corte suele modificar las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal en materia de carrera judicial. ¿En su opinión, la Corte debe ser deferente al Consejo o debe mantener el escrutinio empleado hasta ahora a las resoluciones del Consejo?

La Suprema Corte tiene un presupuesto para el 2016 de más de 5000 millones de pesos. La Corte realiza funciones adicionales a las de impartición de justicia. Una de ellas son las Casas de la Cultura Jurídica a través de las que se ha dado un impulso fundamental a la cultura jurídica en el país. ¿Considera que la Corte debe realizar funciones extrajudiciales o que debe concentrarse en las funciones jurisdiccionales? ¿La recursos que recibe la Corte para cumplir con sus funciones son suficientes, insuficientes o excesivos?

A diferencia de la mayor parte de los tribunales en el mundo, los debates del Pleno de la Suprema Corte son públicos. ¿Qué ventajas o desventajas ve en esta práctica?

En los asuntos que conoce la Suprema Corte de Justicia es frecuente que se analicen decisiones de órganos regulatorios especializados. ¿En su opinión la Corte debe ser deferente a las decisiones de los órganos autónomos?

En ocasiones los ministros dejan de conocer un asunto en particular por considerar que están impedidos. ¿Debe regularse con más amplitud la cuestión de posible conflicto de interés entre los ministros?

En temas de supervisión del trabajo judicial es frecuente encontrar que existen límites para conocer sobre la función jurisdiccional de los jueces. La existencia de límites alude a la protección de la autonomía. Sin embargo, los propios límites también constituyen barreras que ocultan negligencia o corrupción. ¿Cómo se puede asegurar la existencia de probidad en la función judicial en una forma que resulte compatible con la autonomía que debe garantizarse a toda juzgadora?

Javier Cruz Angulo. Profesor e investigador del CIDE.

José Luis Caballero. Profesor, investigador y director del Departamento de Derecho de la UIA.

José Antonio Caballero. Profesor e investigador del CIDE.

Mónica González. Investigadora del IIJ-UNAM.

Francisca Pou. Profesora e investigadora del Departamento de Derecho del ITAM.

Pedro Salazar. Investigador y director del IIJ-UNAM.

Miguel Sarre. Profesor e investigador del Departamento de Derecho del ITAM.